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当代中国地方政府制度的沿革和确立

  

[摘;要];摩登中国处所当局轨制,在沿革上与处所当局轨制差别,是在继续历代处所官制的根蒂根基上生长演化而来的。其确立分为两个阶段:1949~1954年是树立和过渡期间;1954年公布了《中华群众共和国宪法》,正式确立了这一轨制。尔后,其根蒂根基原则一向连续至今。  摩登中国处所当局轨制,其沿革和树立与处所政制差别。处所群众当局,是中共按照历久建政经验创建的一种新型当局模式,不单与苏、美等列国差别,也与民国当局的五院制不连续关系。但摩登处所政制,却是在继续历代处所官制的根蒂根基上生长转变而来的。  一、1949年之前的处所政制  中国处所政制始于秦代。秦设“郡县制”,将世界分辩多少郡,郡再划多少县,分层级举行办理。当前历代非论处所当局的称号和层级怎样演化,都未能脱离郡县制的根蒂根基模式。  中华群众共和国成立之前,民国期间处所层级分省、县2级。那时,省、县之间还设有“专员区”,1932年始设于豫、鄂、皖,后因各省辖区扩大,属县增多,遂为定制。1936年国民当局划定,各省一概分辩多少“行政督察区”,设“行政督察专员公署”,简称专员公署。抗战期间又划定,专员公署设保安司令部,专员兼保安司令,得掌一地军政大权。然而,专员区轨制无论怎样转变,性子仍是省府的派出机构,;[1];并非一级当局。   省成为处所行政区划始于元朝。元设“行中书省”,通称“省”,为处所最高政权。明朝废省,改设“承公布发表政使司”,但因其辖区与元朝的省略同,习气上仍称之为省。清朝规复省制,至光绪时世界划22省。民国继续清朝省制,生长为28省,计有:江苏、安徽、江西、湖北、湖南、四川、西康、云南、贵州、广东、广西、福建、浙江、山东、山西、河南、河北、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、热河、绥远、察哈尔、辽宁、吉林、黑龙江。抗战成功后,东三省改成辽宁、辽北、安东、吉林、合江、松江、黑龙江、嫩江、兴安9省。1945年8月台湾回归中国,设台湾省。中华群众共和国成立前,世界设35省。  省是民国处所最高一级政权。设省当局,取委员制,由国民当局录用委员多少人组成“省当局委员会”,置主席1人,在委员中录用。省府另置秘书长1人,由省府委员专任或专职。省府下设民政、财务、建设、教诲4厅及秘书处。厅如下分科处事,置科长、科员。  县制始于秦代,在处所政制中起继往开来的作用。中国历代处所轨制多变,但县制却很少转变,是最不变也是最首要的一级基层政权。中华群众共和国成立之前,世界大约设2016个县。;[2];民国期间,县制转变很大。据1929年《县结构法》,县综理全县行政,能够在处所及省府法则范围内公布县令。县当局置县长1人,由省民政厅提名,经省府经过议定任用。县府置秘书1人,承县长之命,处置各项事务,另设民政、财务、教诲、建设等局或科,分置局长、科长和科员。别的还置督导县立学校的督学,指导农林工商的技士,指挥县差人的警佐、巡官,审问诉讼案件的承审及会计、出纳、事务员等。   1939年,民国当局公布《县各级结构大纲》,推选“新县制”。其次要转变是:(1)县为处所自治单元,县长由省府派充,另设县议会为民意机构;(2)各县按面积、人丁、经济、文明、交通等情况分3至6等,由省府分辩,报行政院核定;(3)县万博manbetx网页版网,万博体育投注在哪,万博体育投注正规长除在省府监视下办理全县自治事变外,须执行处所及省府委处事变;(4)各县一概废局设科,有民政、财务、教诲、建设、军事、地政、社会、粮政等,分置科长1人、科员多少人,另置秘书、督学、技士、技佐、警佐、巡官及事务员等;(5)设“县政会议”,由县长掌管,秘书、科长等人组成,决议无关县政重大事变及县参议会议案。新县制实行后,县级政权失掉加强。  民国时除执行省、县2级处所轨制外,还首创了市制。最先设立的是广州市,于1921年设市政厅,办理市政。当前各地陆续设市,分为两种:一为直隶行政院之市,称直辖市;一为附属省当局之市。前者位置同省,后者位置同县。1941年,世界直辖市计有广州、南京、上海、北平、天津、青岛、西安、重庆。抗战成功后增设汉口、沈阳、大连、哈尔滨。至中华群众共和国成立前,共有12个直辖市。市设市当局,置市长一人,设公安、社会、财务、工务、教诲等局,下设各处、科,置处长、科长、科员。  县(市)如下的乡、镇执行自治,不是一级处所当局,由县(市)分区办理。原则上每区管辖15至20个乡、镇。区设“区公署”,为县府派出机构,督导各乡、镇行政及自治事务。区公署置区长1人,设员分掌民政、财务、教诲、建设等事变,设差人所掌管处所警务。不设区的小县,由县当局间接派员督导乡、镇事务。

  二、1949~1954年过渡期间的处所政制   摩登中国当局与当局轨制观点差别。前者建于1949年10月1日,后者确立于1954年制订的《中华群众共和国宪法》(如下简称1954年宪法)。1954年宪法确立的摩登政制的根蒂根基原则,连续至今。1949~1954年,是摩登政制树立和过渡期间。  这个期间,《共同纲领》未对处所层级做一致划定。然而,从那时处所群众当局公布的无关各级处所“各界群众代表会议”和群众当局法则看,次要分辩为大行政区、省、市、县、乡(行政村)和大城市的区。别的划有苏北、苏南、皖北、皖南、川东、川西、川南、川北8个行政区,位置相当于省,分设“群众行万博manbetx网页版网,万博体育投注在哪,万博体育投注正规政公署”。1952年11月当前,世界处所层级一致变成“三实三虚”,即省、县、乡3个实级;大行政区、专区、区3个虚级。;[3];所谓“实级”,该区域经由过程召开群众代表大会发生群众当局;“虚级”则是下级当局的派出单元,间接委任组成。  1952年前,省、市、县各级处所当局除数目和辖区有所转变外,体系体例上转变不大,只是将民国时的“省当局”、“市当局”、“县当局”改称“省群众当局”、“市群众当局”、“县群众当局”,均加“群众”二字以示政权性子区分。省仍采取委员制,置主席,市、县仍采市长、县长制,一概由下级委任。“行政督察专员公署”改称“专员公署”,“区公署”改称“区公所”。1950年后,虽起头在一些少数民族聚居处所执行民族区域自治,但尚处于推选和总结经验阶段。1952年后,起头将之前执行自治的乡、镇改成处所一级基层政权,但本来的“乡公所”、“镇公所”大多保存和沿袭。过渡期间处所政制的最大转变,是大行政区一级政权的树立。   大行政区轨制,行将世界分辩为多少行政区域,代表处所,辅导数省。这类政权模式源于清朝。顺治元年(1644年)设总督;①;为处所最高主座,作为朝廷代表,总揽一省或数省军政,至乾隆时成为定制。那时世界设有直隶、两江、陕甘、闽浙、湖广、四川、两广、云贵8位总督,光绪末年增设东三省总督。  大行政区远比清朝总督的辖区大。新中国成立后,初设5大行政区,1952年11月,处所群众当局增设“华北行政委员会”,正式划华北为第6大行政区。各大行政区简况如下:  华北大行政区包孕:河北省、察哈尔省、绥远省、山西省、平原省、北京市、天津市。;②;西南大行政区包孕:辽东省、辽西省、吉林省、松江省、黑龙江省、热河省、沈阳市、长春市、哈尔滨市、旅大市、鞍山市、抚顺市、本溪市。当局驻地为沈阳市,次要辅导人是高岗。  华东大行政区包孕:山东省、浙江省、福建省、台湾省、苏北区、苏南区、皖南区、皖北区、上海市、南京市。当局驻地为上海市,次要辅导人是饶漱石。;③  中南大行政区包孕:湖北省、湖南省、河南省、江西省、广东省、广西省、武汉市、广州市。当局驻地为汉口市,次要辅导人是林彪。;④  东南大行政区包孕:陕西省、甘肃省、青海省、宁夏省、新疆省、西安市。当局驻地为西安市,次要辅导人是彭德怀。;⑤   西南大行政区包孕:西康省、云南省、贵州省、西藏处所、川东区、川西区、川南区、川北区、重庆市。当局驻地为重庆市,次要辅导人是刘伯承。;⑥  大行政区轨制的设立,是中共按照那时客观情况做出的首要决议。在1949年3月七届二中全会上,周恩来初次提出处所向处所分权的问题,即:由疏散到一致,不是几个月而是要几年能力实现的。这么大的中国,如果过火强调集中,会办不好事。以是在结构形式上不克不及一会儿都集权,一定要受权处所,能力施展积极性。但处所必需成为把握政策的司令部。;[4];中共处所随后发出文件,正式提出“处所辅导之下的区域制”,指出因为中国处所宽大,经济落伍,又因为反动生长不平衡,战区与非战区、新区与老区、解放区与国统区有很大的区分。因而,在处所辅导下的区域制,在相当长期间内仍然须要。;[5];由此确定将世界分辩差别行政区域的方针。9月,中国群众政治协商会议第一届全体会议经由过程《处所群众当局结构法》中划定:“依据政务院的提议,任免或赞同各大行政区和省市群众当局的主席、副主席和次要的行政人员。”;[6];大行政区轨制在法则上失掉确定。12月,处所群众当局委员会别离录用西南、华东、中南、东南、西南5大行政区辅导人,政务院随后经由过程《大行政区群众当局委员会结构公则》,大行政区轨制正式树立。   大行政区政权机构是“群众当局”或“军政委员会”,别离为各该区所辖省(市)高一级的处所政权机构,并为政务院辅导处所当局的代表机构。;[6](p.144);大区群众当局和军政委员会其实不完全相同。《大行政区群众当局委员会结构公则》划定:“凡军事行动已停止,土地改革已完全实现,各界群众已有充足结构的大行政区,即应执行普选,召开大行政区的群众代表大会,正式推举大行政区群众当局委员会。在大行政区群众当局委员会成立后,军政委员会即宣告停止。”;[6](p.144);因而,大区“群众当局”须经专制程序推举发生;“军政委员会”则是在此之前代行群众当局职权的过渡机构。  大行政区群众当局仅建于西南。华北曾于1948年9月树立华北群众当局,于1949年11月撤销,所辖5省2市归处所直属。;①;大行政区轨制树立后,次年9月,处所群众当局增设“政务院华北事务部”,卖力联络并指导华北5省及京、津2市事情。1952年4月,撤销华北事务部,成立“政务院华北行政委员会”。11月,各大区群众当局或军政委员会一概改成“处所群众当局行政委员会”,华北与其余大区行政委员会同样,归处所群众当局直属。因而大行政区期间,华北一向不曾设立大区当局一类的政权机构。   西南群众当局前身最先称“西南政联行政委员会”,为西南解放区最高行政辅导机构,1946年更名为“西南行政委员会”。1949年8月,西南群众代表会议推举发生西南群众当局,12月经处所群众当局委员会赞同正式成立。其体系体例与机构配置与原华北群众当局略同,置主席1人、副主席3人、当局委员多少人组成西南群众当局委员会,下设民政、教诲、财务、产业、贸易、农业、交通、公安、卫生、司法、文明等部、财务经济委员会、司法委员会、群众法院、西南银行等。另设劳动局、荣誉军人办理委员会、文物保管委员会、办公厅、外事处、西南科学院(后称中国科学院西南分院)。另在西南财经委员会内设计划委员会。

  大行政区军政委员会建于东南、华东、中南和西南4个新解放区。“军政委员会”这个机构的称号,最先由前国民党湖南省主席程潜提出。程潜于1949年6月向中共递交《备忘录》,默示愿追求湖南部分战争,要求在湘设立由本身辅导的“中国国民党湖南群众临时军政委员会”。毛泽东来电赞同,随后在致林彪关于战争解决湖南问题的电报中提出,应树立“湖南军政委员会”,以程潜为主席,以中共的报酬副主席。;[7];不多,毛泽东致电彭德怀进一步提出,整个东南,地域甚广,民族甚庞杂,欲求完全、健全而又迅速的解决,必需在采纳战役体式格局的同时辅以政治体式格局。其方法即为结构“军政委员会”,以为临时过渡机构。;[8];军政委员会今后成为新解放区最高政权机构。至1950年7月,4大行政区军政委员会接踵正式成立。  军政委员会作为过渡性机构,不经各该地域群众代表会议推举,由处所群众当局录用发生。由主席1人、副主席多少人、委员多少人组成,普通设民政、公安、财务、贸易、产业、农业、水利、交通、邮电、劳动、人事、文教、卫生、司法等部,体育运动、民族事务、群众监察等委员会等。  处所群众当局正式公布发表撤销大行政区,是在1954年第一届世界群众代表大会召开前夜。但在此一年多之前,大区性子已发生转变。1952年末,处所群众当局将各大区群众当局或军政委员会一概改成处所群众当局行政委员会,为“代表处所群众当局在各该地域举行辅导与监视处所当局的机构”。;[9];大行政区今后再也不是处所最高一级政权机构,只作为处所群众当局的派出机构,对处所行使督导之责。新设大区的政权机构也由实级变成虚级。1954年6月,处所群众当局正式撤销各行政委员会,大行政区轨制停止。   大行政区期间,世界省级行政区划转变很大。最后划有辽东、辽西、吉林、松江、黑龙江、热河、陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆、山东、江苏、安徽、浙江、福建、台湾、河南、湖北、湖南、江西、广东、广西、云南、贵州、西康、河北、察哈尔、绥远、山西、平原,以及内蒙古自治区、川东、川西、川南、川北行政区、重庆和西藏处所。1952年撤销平原省和察哈尔省;1954年撤销绥远省;西南合并为辽宁、吉林、黑龙江3省,别的,将川东、川南、川西、川北、皖北、皖南、苏北、苏南行政区,合并为四川、安徽、江苏3省。  市的转变也很大。除有直属处所群众当局的直辖市外,还有附属于省群众当局的市、附属于专区的市。最后,直辖市设有北京、天津、上海、南京、武汉、广州、重庆、西安、沈阳、长春、哈尔滨、旅大、鞍山、抚顺、本溪。但那时除北京、天津因华北未设大区当局,确属处所,其余上海、南京等市现实都附属于各大行政区。当前,处所群众当局在撤销大行政区的同时,将沈阳、旅大、鞍山、抚顺、本溪、长春、哈尔滨、武汉、广州、重庆、西安11个市改成省辖市。  撤销大行政区和省、郊区划的转变,为1954年《宪法》确立摩登中国处所政制打下根蒂根基。  三、1954年宪法确立的摩登中国处所政制   1954年《宪法》初次对处所当局轨制做出法则划定,确立了摩登中国处所当局轨制。  首先,1954年《宪法》对处所政权结构做了明确划定。群众代表大会轨制是中华群众共和国的根本政治轨制。此前,因为还不召开各级群众代表大会,各级国度政权均采纳“议行合一”,即处所群众当局不然而最高行政机构,也是最高权力机构。处所各级群众当局一概由下级录用组成,既是处所行政机构,又是处所权力机构。

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